近日，國務院發布《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》（以下簡稱《意見》），對建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區（以下簡稱“兩區”）進行了總體部署。

日前，農業部部長韓長賦就《意見》出臺的背景、總體目標、如何推動建立“兩區”等問題，接受了記者專訪。

《意見》明確“兩區”是指糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，包括稻谷、小麥、玉米三大谷物糧食生產功能區和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等五類重要農產品生產保護區。建設糧食生產功能區的概念是2010年浙江省最先提出并著手實施的，目的是在浙江這樣的糧食主銷省，要劃定800萬畝耕地，建設并固定其糧食生產功能，以保障一定的糧食自給率。從浙江的實踐看，是可靠可行的。國家層面有一個從探索思考到基本成熟和工作部署的過程。

2015年的中央一號文件就提出要“探索建立糧食生產功能區，將口糧生產能力落實到田塊地頭、保障措施落實到具體項目”，黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規劃建議，再次明確“探索建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區”，這一階段的主要工作是探索和研究。此后，2016年的中央一號文件要求“制定劃定糧食生產功能區和大豆、棉花、油料、糖料蔗等重要農產品生產保護區的指導意見”，2016年第十二屆全國人民代表大會第四次會議審議通過“十三五”規劃綱要進一步明確“建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，確保稻谷、小麥等口糧種植面積基本穩定”，這一階段主要是研究制定國家層面的政策制度來規范建立“兩區”。在此基礎上，2017年中央一號文件提出，科學合理劃定稻谷、小麥、玉米糧食生產功能區和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農產品生產保護區，要求落實政策來劃定建立“兩區”。

總的看，在歷經多年種植結構調整后，農作物種植區域布局基本穩定，建立“兩區”本質上是把種植糧食和重要農產品的優勢區域相對固定下來，以生產糧食等主要農產品為功能，實施差別化、定向化扶持政策，進一步優化農業生產結構和區域布局。建立“兩區”也是農產品主體功能區在農業領域的進一步細化落實，對于鞏固提升糧食和重要農產品供給保障能力，掌握戰略主動權，具有重要意義。

推動建立“兩區”主要有三方面考慮：

            一是落實藏糧于地、藏糧于技戰略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。

近年來，我國糧食連年增產，棉油糖等重要農產品供給充足，但工業化、城鎮化發展與農業生產用水用地矛盾不斷凸顯，直接影響國家糧食安全和農業可持續發展。以關系國計民生的糧食等重要農產品為重點，以耕地保護紅線、永久基本農田為基礎，在水土資源環境條件較好、農業基礎設施比較完善的優勢產區，劃定并建設“兩區”，增強糧食和重要農產品供給保障能力，是落實新時期國家糧食安全戰略的重大舉措。

           二是推進供給側結構性改革，優化農業區域布局。

隨著我國經濟社會發展進入新常態，農產品供求關系發生了深刻變化，部分農產品階段性供過于求與品種結構矛盾并存，必須大力推進農業供給側結構性改革。通過建立“兩區”，進一步聚焦核心品種和優勢產區，將糧食等重要農產品生產用地細化落實到地塊，優化區域布局和要素組合，可以為農業結構戰略性調整和提高農產品市場競爭力提供堅實支撐。

           三是完善農業調控方式，推進農業現代化。

我國農業生產科技水平不高，主要農作物耕種收綜合機械化率較低，農業生產方式和管理方式比較粗放。以“兩區”為平臺，推動農業科技集成和推廣應用，創新農業發展機制，有利于推動建立現代農業產業體系、生產體系和經營體系，引領全國現代農業建設，有利于完善農業宏觀調控方式，實現國家強農惠農政策精準定位、精準施策、精準監測和精準評價，更好地調動地方政府和農民發展糧棉油糖生產積極性。

《意見》對建立“兩區”作出了系統部署，從劃定、建設、監管和政策支持、組織領導都明確了思路、路徑、措施，核心就是四個字“劃、建、管、護”。

劃：按照《意見》確定的劃定標準和程序，在3年內劃定糧食生產功能區9億畝、重要農產品生產保護區2.38億畝，扣除復種、重疊面積，“兩區”耕地面積10.4億畝，占現有耕地面積20.3億畝的51.2%，占永久基本農田面積15.46億畝的67.3%。確保將優質耕地穩定地用于糧棉油糖等重要農產品生產。

建：以“兩區”為載體，按照集中連片、旱澇保收、穩產高產、生態友好的要求，大規模推進高標準農田建設。加大新型主體培育，發展多種形式的適度規模經營，構建覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農業社會化服務體系，提升推廣服務能力，整體提升“兩區”綜合生產能力。

管：嚴格按照基本農田保護條例等相關法律法規，管控“兩區”用途。充分應用現代信息技術，做到“兩區”地塊全部建檔立冊、上圖入庫，形成糧棉油糖等重要農產品種植結構全國“一張圖”，實施精準化、動態化管理。

護：通過加大對“兩區”的政策支持，增加基礎建設投入，完善財政政策，創新金融支持政策，形成有力度、有約束的政策體系，激勵和引導地方政府和農戶重農抓糧不吃虧、得實惠，確?！皟蓞^”持續穩定發展。

通過努力，爭取用3年時間完成劃定工作，“兩區”內的糧食作物和重要農產品種植全部實現信息化、精準化管理；用5年時間基本完成建設工作，形成布局合理、設施完善、產能提升、管護到位、生產現代化的“兩區”，國家糧食安全的根基更加穩固，棉油糖等重要農產品自給水平保持穩定，農業產業安全掌控能力全面增強。

《意見》明確了科學合理劃定“兩區”的標準，即：水土資源條件較好，坡度在15度以下的永久基本農田；相對集中連片，原則上平原地區連片面積不低于500畝，丘陵地區連片面積不低于50畝；農田灌排工程等農業基礎設施比較完備，生態環境良好，未列入退耕還林還草、還湖還濕、耕地休耕試點等范圍；具有糧食和重要農產品的種植傳統，近三年播種面積基本穩定。優先選擇已建成或規劃建設的高標準農田進行“兩區”劃定。這些標準就是要確保劃入“兩區”的耕地是高產優質耕地，能夠長期穩定用于糧食等重要農產品生產。

《意見》明確劃定“兩區”采取“自上而下分解任務”“以縣為基礎精準落地”“審核和匯總劃定成果”。實際操作中突出抓好四方面工作：

            一是細化任務，將劃定任務逐級分解落實到市縣鄉。按照《意見》要求，國家將根據“兩區”劃定總規模和各?。▍^、市）現有耕地總面積及劃定永久基本農田保護面積、糧食和重要農產品種植用地面積等因素，確定各?。▍^、市）的劃定任務。各?。▍^、市）應綜合考慮資源稟賦、發展潛力、產銷平衡等情況，將本省劃定任務逐級細化分解到市、縣、鄉。

            二是劃優保優，在永久基本農田內劃定優質生產用地。糧食生產功能區和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗生產保護區在永久基本農田中劃定，劃入地塊要符合《意見》提出的水土資源、集中連片、生態環境、基礎設施、種植傳統等方面基本條件，優先選擇已經建成或規劃建設的高標準農田進行“兩區”劃定。天然橡膠生產保護區按照有關要求劃定。

           三是落到地塊，建立“兩區”數字化地圖和數據庫。按照《意見》明確的“兩區”劃定標準，以第二次全國土地調查和永久基本農田劃定的圖件、數據為基礎，將劃定任務落實到具體地塊，明確地塊面積以及灌排工程條件、作物類型、承包經營主體、土地流轉情況等信息，統一編號，建立數字化地圖和數據庫。

           四是明確重點，把生產優勢區作為劃定重點區域。按照糧棉油糖種植現狀面積和承擔的劃定任務，將產糧大縣和重要農產品生產優勢縣作為工作重點縣，加強劃定工作的指導和督促，在工作經費等支持上予以傾斜，確?！皟蓞^”劃定工作順暢有序推進。

《意見》明確，在大力推進“兩區”建設和加大對“兩區”政策支持兩方面發力。在推進“兩區”建設上，要把“兩區”作為農業固定資產投資安排的重點領域，加大基礎設施建設投入，加強骨干水利工程等大中型工程建設，配套完善田間工程、節水改造等基礎設施建設。在完善財政支持政策上，要健全糧食主產區利益補償機制，逐步提高“兩區”所屬縣（市、區）的人均財力保障水平，推進“兩區”范圍內各類資金整合統籌使用，率先在“兩區”范圍內建立以綠色生態為導向的農業補貼制度；在創新金融支持政策上，要在符合條件的范圍內探索開展糧食生產規模經營主體營銷貸款試點，加大信貸支持，優先在“兩區”范圍內探索農產品價格和收入保險試點，推動“兩區”農業生產災害保險全覆蓋。

《意見》明確了四個方面措施：

一是依法保護“兩區”?！皟蓞^”耕地嚴格按照永久基本農田管理，嚴控對“兩區”的占用。

二是強化監督考核。將考核結果與相關政策支持掛鉤，通過前面講到的政策激勵，引導農民種植目標作物。

三是加強監測督察，保障“兩區”用途。充分運用現代信息技術、遙感技術建立“兩區”監測管理體系，實現動態化、精準化管理。

四是落實管護責任。地方各級政府逐級簽訂“兩區”管護責任書，層層落實責任。按照“誰使用、誰受益、誰管護”的原則，鄉鎮人民政府與“兩區”地塊的經營主體簽訂農業基礎設施管護責任書，督促和指導經營主體加強設施管護。