李村（化名）位于河北省西北部，毗鄰首都北京，所屬的Ｗ縣是國家級貧困縣，是“環首都貧困帶”的一部分。由于地處農牧交錯地帶，水資源極度匱乏，該村傳統上是種植玉米、高粱、馬鈴薯等耐旱作物，基本上屬于靠天吃飯，同時農戶還進行雞、鴨、牛、羊、豬等畜牧養殖，沒有其他二、三產業的收入李村現有人口 1500 人，其中貧困戶 193 戶，2015 年建檔立卡貧困人口 772 人，貧困發生率為 51.5％。

　　此次調研的產業扶貧項目全稱是“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”，該項目最早始于2007 年，由國務院扶貧辦和財政部聯合推出，其目的在于通過政策統籌、機制創新，探索財政扶貧資金與其他涉農資金整合使用的新路子，探索整村推進與連片開發相結合、扶貧開發與區域經濟發展相結合的路子，促進貧困地區經濟發展和貧困農戶穩定增收。李村所在的Ｗ縣在 2013 年 11 月通過全省競爭獲得該項目，主要支持當地貧困村發展優勢特色產業，通過省級安排財政扶貧專項資金，引導和整合各方面資金，進一步加大對扶貧產業的扶持力度，從而達到扶貧工作整村推進、特色產業連片開發的目的，使貧困村農民徹底脫貧并走向富裕。由此可見，此項目是將扶貧項目與經濟發展項目捆綁在一起的綜合性項目。

　　項目申請的“精英捕獲”與“弱者吸納”

　　20 世紀 90 年代中期稅改之后，財政轉移支付開始大量由“條線”部門采用專項支付或者項目資金的形式自上而下流動，“項目治理”開始興起。產業扶貧作為目前國家所倡導的主要扶貧方式之一，往往也是以具體項目作為載體。

　　在扶貧項目到村這一過程中，作為競爭性項目，在自下而上進行項目申請的時候并非按照同一標準進行公平競爭。調研發現能夠分配到項目村莊一般都是具備某種程度的優勢，有的村莊是縣里主要領導的掛點村，有的村莊距離縣城比較近，交通便利，有一定的發展潛力，能夠被迅速打造成為“亮點”，凸顯出領導的扶貧業績。李村由于是縣長包片的“重點村”，又靠近通往縣城的國道，所以自然就申請到了該項目。這樣的結果就造成了“精英捕獲”，也就是條件相對比較好的“精英村莊”容易獲得更多的扶貧項目和資源，而條件比較差又沒有政治資源的貧困村容易被忽略。

　　在項目執行環節則需要考慮產業經營的具體模式。一般認為“農業產業化經營的基本模式是公司＋農戶，以公司或企業為龍頭，以農產品基地為依托，實行生產、加工、銷售一體化經營，對農業現代化發展能夠有較強的適應性。”但是產業扶貧不僅僅追求的是產業發展單一目標，它在某種程度上還承擔了帶動貧困戶脫貧的社會責任，所以就不能完全按照資本化農場或者農業公司的單純以追求利潤為目標的方式經營。我們將其具體經營模式總結為“利益捆綁”與“責任連帶”。政策規定作為項目實施主體的合作社要想得到國家的 200 萬元的扶貧款，前提是這些農戶必須加入合作社，而且這筆扶貧資金要以股份的形式注入進來。國家進行這樣的限制是出于兩方面原因的考慮，一是為了能夠避免把資金直接分配給貧困戶之后很快被“分干吃凈”，達不到脫貧效果；其二是合作社在得到國家扶貧款項補貼的同時，還連帶有帶動貧困戶脫貧致富的責任，無論盈虧必須保證貧困戶每年都能分紅。具體來看，加入合作社之后的貧困戶的收入由以下三個部分構成：（1）在合作社內打工的工資收入；（2）按照股份分紅的收入；（3）出租土地給合作社的租金收入。可以看出，在產業扶貧當中，采取的并非是簡單的“公司＋農戶”或者“合作社＋農戶”的純粹的市場化運作模式，而是連帶了很多的社會責任。貧困戶在合作社之中具有三重分身：（1）作為雇工者出賣自己的勞動力，獲得工資收入；（2）作為合作社的股東，能夠得到股份分紅；（3）貧困戶還作為出租者，把土地租給合作社，取得地租收入。貧困戶的多重身份使得合作社不能夠完全按照企業化進行管理，也不能輕易對其進行懲罰與解雇。調查發現，在這樣的“責任連帶”項目前提預設下，很多實力雄厚的公司由于不愿承擔帶動貧困戶脫貧的責任而不會申請此類產業扶貧項目，反而是那些經營不太好的公司或者大戶為了獲得國家的相關扶植政策和資金才會申請該類項目。最后國家扶貧資源被“弱者吸納”，申請到產業扶貧項目的公司往往都是相對來說條件不太好的公司，缺乏應有的產業發展和帶動能力。

　　項目運行中的“政策性負擔”與“規模化劣勢”

　　１. 逆向軟預算約束帶來的政策性負擔

　　“整村推進、連片開發”試點項目在具體實行的過程之中需要地方政府進行相應的配套設施建設。一般來講，純粹的扶貧項目不會明確要求地方政府配套，但是該項目屬于一種綜合性項目，產業本身之外的其他設施則需要地方政府提供。項目建設主要包括棚室建設、項目區電力、水利、道路等基礎設施建設及蔬菜交易市場、氣調保鮮庫建設等，棚室建設由上級財政扶貧資金給予補貼，基礎設施配套由縣財政和部門資金整合完成。

　　周雪光在科爾奈“預算軟約束”的基礎上，提出了“逆向軟預算約束”的概念，用來解釋各級地方政府通過“自上而下”地索取資源來突破預算限制。而學者狄金華則在最近的研究中區分了內生性與外生性的逆向軟預算約束，認為在外生性的逆向軟預算約束中，基層政府主要向特定的民眾與廠商轉嫁配套任務來軟化自身的預算約束，給地方社會帶來了“政策性負擔”。對于李村“整村推進、連片開發”產業扶貧項目，上級政府的專項扶貧資金一般都沒有問題，關鍵是縣級政府的配套、整合資金以及社會及群眾自籌資金。由于地方政府財政資金羸弱，所以縣一級的配套資金很難落實。

　　于是，原本屬于地方政府配套的資金壓力就落到了合作社的身上，縣政府的配套整合資金只有水利局的 30 萬元到位（見表 1），其他的通電、交通以及冷庫的建設都是由合作社自籌資金。每個大棚國家專項資金僅補貼 3 萬元，但是建好一個大棚卻需要10 萬元。可以看出，貧困縣羸弱的財政能力并不能為產業項目提供相應的基礎設施配套，尤其是稅改之后基層政權從原來的“汲取性政權”變為“懸浮性政權”，鄉鎮政府更是無權取錢。這些項目整合、配套的壓力最后都轉移到了村莊社會，為將來的項目建設與運行帶來了很大的風險。

　　２. 產業扶貧項目經營的“規模化劣勢”

　　產業扶貧較少扶植單個貧困戶，也很少根據不同貧困戶的需求而提供不同產業發展的可能性，而往往傾向于集中資金打造統一性、規模化的經營模式。但是，尤其對于第一產業來講，農業有著其特有的規律， 而非遵循規模化、標準化的工業發展邏輯。以蔬菜大棚產業扶貧為例，主要經營方式分為兩種：一種是建 立在雇傭勞動基礎上的合作社規模農場經營；第二種是所謂的“公司＋農戶”的縱向一體化模式。這兩種模式都具有以雇工為基礎的規模經營特征。這兩種農業經營方式可以概括為企業農業模式，“通過擴大規模進行持續擴張是這種模式的典型特征。在這種模式下，農業生產高度專門化并完全面向市場。企業農場主主動置身于對市場的以來之中，并對勞動過程進行 工業化的改造”。

　　由表 2 可以看出，在農業生產方面，與規模化的企業農業相比，以家庭為基礎的經營模式有著以下諸多方面的優勢：

　　（1）在經營成本方面。規模經營必須支付雇傭工人的工資；而農戶家庭經營就會省去這一筆支出； 規模經營還會產生很多間接成本，由于蔬菜大棚生產中需要更換棚膜、棉被、維修等諸多維護問題，如果是農戶家庭經營的話，遇到了以上問題在農村內部農 戶之間可以通過“換工”“幫工”等手段，并不需要花費很多費用，但是如果是規模經營的話，由于勞動量太大，則需要短期雇傭很多勞動力，李村今年 200 個大棚更換棉被則花費了將近 20 多萬元，如果是農 戶自己經營則會節省這筆開支。

　　（2）在市場方面。規模經營由于蔬菜的產量很大， 需要銷往城市比較大的市場，一旦遇到價格波動則面臨滯銷的問題，由于蔬菜每年價格波動很大，規模經營承擔了很大的風險；家庭經營則很少存在風險大的問題，大市場消化不了的話就在家門口的小市場以及集市上出售，家庭經營由于“船小好調頭”，種植的種類也更具有多樣性，市場銷售也更加靈活。

　　（3）在管理方面。除了雇工以外，規模農場則面臨著監督的問題。由于農業生產是與有生命的作物打交道，并沒有工業化生產那么好監督，雇傭工人干的好壞也不好評價。以農業技術應用與推廣為例，如 果是自己家庭經營的大棚，要是遇到技術問題則會主動請教技術員，努力解決技術問題；但是如果是規模農場，雇傭的工人則會認為新技術的學習與應用加重了他們的工作負擔，在技術推廣方面很不積極，甚至技術員與雇工之間經常發生矛盾與沖突。

　　扶貧項目的“虎頭蛇尾”與農戶生計發展

　　紅星專業合作社于 2013 年底成立，擁有社員150 戶，其中貧困戶 148 戶，占全體社員的 98.7％，共流 轉土地 700 畝，主要進行大棚蔬菜種植。扶貧項目完 成之后出現的一個很大問題就是由于缺少后續配套資金，造成很多項目僅僅運行很短時間后就荒廢閑置起來。以李村的大棚產業扶貧為例，并不是幫助貧困戶建好大棚就大功告成。首先，蔬菜大棚其中的基本設施需要定期維護和更換，如過濾系統每 2 年需要更換 1 次，灌溉的主管道、毛管每年需要更新，棉被與棚膜也都需要定期更換。其次，并沒有專門農業技術人 員提供相應的技術指導，由于不懂技術沒有經驗在第 1 年種植蔬菜的時候晚了 1 個月，致使蔬菜受到了凍害，賠了 200 多萬元。合作社負責人也反映“大棚建 好之后，國家最好能夠為周圍幾個合作社一起配 1 名 技術員提供技術支持，這樣我們出現什么問題也容易咨詢，能夠避免很多不必要的經濟損失”。該項目第三期工程新建的 20 個大棚都不種蔬菜，都栽上了樹， 還有一些大棚計劃種草莓搞采摘。目前李村的合作社銀行貸款已經超過 800 萬元，現在合作社理事長已經完全無心搞生產經營，只想著國家能夠兜底，把這個窟窿給補上。

　　項目完成之后造成的另外一個問題就是傳統的農戶生計系統遭到了損害。關懷國際（CARE）認為農戶的生計系統包括以下三個要素：擁有能力、有形和 無形的資產的可及性以及經濟活動。在 CARE 的框架中，不僅關注了農戶的經濟性資產，更加突出了農戶生計的安全性與可持續性。在李村，農民的土地都被合作社流轉了過去，不再進行傳統的玉米雜糧作物種植，全村大部分勞動力都去了合作社打工。由于沒有了玉米秸稈、雜糧的生產之后，依靠這些作為飼料的家庭養殖業也都受到了影響，現在李村每戶也都很少再進行家庭養殖與其他副業，整個“農業－副業”的循環系統不復存在。村民們雖然看似有了工資收入，但是現在糧食、雞蛋、肉類等之前能夠自給自足的食物現在必須到市場上購買，老百姓反映說“以前雖然 沒錢但是想吃什么自己家基本都有，現在雖然掙到了錢但是總感覺不夠花”。所以蔬菜種植的產業化破壞了傳統農戶的生計系統，農戶的生計安全受到了威脅， 生活成本大大上升，實際生活水平并沒有得到提高。

　　產業扶貧地方性實踐困境的原因闡釋

　　從宏觀層面就產業扶貧的性質和背后的理念而言，表面上來看“產業扶貧是通過‘造血’的方式， 即扶植貧困地區產業發展，促進貧困地區經濟增長， 就能解決貧困問題，使貧困戶脫貧致富”。其實產業 扶貧背后隱藏著兩種不同邏輯，第一種是產業本身發展的市場化邏輯，第二就是必須要幫助貧困戶脫貧的社會道德邏輯。市場化的邏輯追求的是資源之間優化 配置與市場效益的最大化，這就要求產業發展以市場為導向，以經濟效益為中心，具體來看則需要通過最 有實力的公司和資本的帶動，將產業做大做強，進而在市場競爭之中占據優勢，最終獲得最大利潤。社會道德層面的邏輯則強調要扶貧濟困，產業的發展并不 是完全追求利益，而是為了承擔社會責任，通過產業 發展來帶動處于社會底層貧困戶的發展，從而使貧困戶能夠享受到產業發展的益處進而脫貧致富，這是一 種“扶弱”的邏輯，是政府道德觀的具體呈現，更多表現出來的是一種底線思維。現實情況中，在市場化邏輯指導下通過優勢企業發展產業雖然能夠帶來經濟的增長，但并不一定能夠使所有貧困戶受惠；而完全 傾向于照顧和吸納貧困戶的政策往往不利于產業本身的發展。所以在產業扶貧項目運行的過程中，市場的 邏輯與社會的邏輯就很容產生矛盾與沖突，二者之間的強大張力影響了產業扶貧具體實踐的效果。

　　就產業扶貧所依托的形式與運行的邏輯來看，扶貧的目的性決定了專項資金作為一種新“增量”是以 財政轉移支付的形式發放下來投入到貧困地區之中， 具體來看產業扶貧都是以項目為載體，采用的是“項目制”的運行邏輯。但是用項目制的邏輯來進行產業 扶貧容易產生以下意外后果：

　　（1）項目申請之時存在“項目帶帽”以及“門 檻效應”等問題，也就是說上級政府會進行一個“選擇性平衡”的過程，并不是將所有貧困村放在同一起跑線上進行公平競爭，往往是那些具有政治資源以及 區位優勢的“精英村莊”容易被分配到項目，在項目申請環節就面臨著不平等與上級政府的親和性選擇。此外，扶貧項目還有一個最明顯的特征就是“責任連帶”，在進行產業項目運行的時候必須要帶領貧困戶脫貧致富，把貧困戶吸納進入項目之中。這樣的“附帶條件”會導致那些有實力的公司企業因為不愿承擔社會責任而不去申請此類項目。這樣產業扶貧的項目 化運作就會產生村莊之間的分化與不平等。

　　（2）在項目的具體執行階段，面臨的最大問題就是項目配套問題。雖然對于扶貧項目來說，相關政策規定要求專門扶貧項目不需地方配套，但是沒有了這種顯性配套規定之后，在實際情況下存在很多隱性配套規則。因為現在有很大一部分扶貧項目下發到地方之后都是與其他項目整合在一起的，比如本文案例之中的“縣為單位、整合資金、整村推進、連片開發”試點項目，就是將扶貧項目的“整村推進”與作為區域發展性質的“連片開發”項目捆綁整合，往往是這種綜合性項目所帶來的隱性配套加重了地方社會的負擔。

　　（3）項目制是一種事本主義的動員或組織方式，項目組織不同于常規性的組織，是一種臨時性的組織形式。一般來講，每個項目起始、結束都有明確的時間限制，項目是臨時性、一次性、有限的任務，這是項目區別于其他常規活動和任務的基本標志。項目制“臨時性”的特征決定了在項目完成之后，就會缺乏資金、資源的持續投入和后續的管理和維護。在扶貧項目中，很少有一次性投入就能夠永久脫貧，扶貧項目本身就需要很多后期維護和后續配套工作，另外即使項目完成脫貧目標，但是每年由于各種原因而返貧的情況時有發生，扶貧項目不能夠一次投入而“一勞永逸”，需要持續性的進行項目投入與維護，實現精細化的管理。

　　在產業扶貧具體經營模式的選擇方面，如上所述由于產業扶貧首先遵循的是產業發展的邏輯（見圖1），所以產業扶貧項目往往會在工商資本的驅使之下采取工業化、規模化的經營模式。相關政府部門也會認為“農業產業化經營有利于農業區域化、專業化生產，提高農業規模效益”。但是，農業發展的邏輯與工業生產的邏輯有著本質上的差異，其實關于農業規模化經營目前在學界已經有了不少反思。王德福、桂華從勞動成本高昂、農業雇工監督困難、管理成本高以及資本化經營應對風險能力差等三個方面認為資本化的規模經營產生比較低的效益和容易出現虧損。黃宗智認為規模化的農場錯誤地試圖硬套“地多人少”的美國模式與“人多地少”的中國，錯誤地使用來自及其時代的經濟學與農業。而中國過去30年來已經走出來的適度規模經營，“小而精”的真正家庭農場才是中國農業政權的發展道路。

　　我們就產業扶貧來講，（1）產業扶貧所發展的產業一般都不是傳統的大田作物，而是諸如蔬菜、水果、藥材、茶葉等特色農產品。而這些特色農產品的往往都是勞動密集型的產業，本身不能夠使用機械化，如果盲目地采用規模化農場的經營模式，在勞動成本、雇工以及管理等方面會產生許多問題。另外，與傳統家庭經營相比，規模化經營由于缺少了鄉村社會網絡關系諸如幫工、換工等所起的關鍵作用，組織成本會大大提高。（2）考慮到我國 14 個集中連片特困地區的實際情況，這些連片貧困地區基本以山地、丘陵為主，土地細碎化嚴重，生態環境比較脆弱。貧困地區的實際情況也不適宜進行集中化、規模化的產業發展模式。以本文案例來看，李村所在地區屬于干旱半干旱地區，水資源極為匱乏，近年來由于政府大力發展蔬菜大棚產業而又加劇了水資源缺失問題，不利于環境的可持續發展。（3）產業發展的規模化也有悖于國家精準扶貧的政策目標。精準扶貧的理念主要是要瞄準到扶貧對象，堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，采用精細化的管理模式。而規模化的經營模式，則忽視了貧困戶之間的不同與異質化的特征，采用同一個標準來處理所有貧困戶的貧困問題。但是實際情況來看，一個村內貧困戶之間的家庭與勞動力狀況是不同的，致貧原因也各異。此外，在目前中西部農村廣大貧困農村農業勞動力缺失、只剩下留守老人、兒童的情況之下開展產業扶貧，則會面臨扶貧開發主體缺失的問題。規模化經營片面強調要做大做強、盲目發展，重視數量、忽視質量，以李村所在的Ｗ 縣為例，短短兩年時間里蔬菜大棚的數量從不到 8000 個發展到超過 2 萬個，產業發展的盲目擴張也為項目的失敗埋下了極大的風險。

　　建議

　　（1）產業扶貧項目在申請的時候要特別注意對于條件比較差的貧困村的扶植和傾斜，防止和減少“政績工程”和“亮點工程”的出現。在項目的執行主體方面，則要讓有實力的公司和企業來承擔，給予他們必要的政策優惠，以及承擔必要的社會責任，更好地帶動貧困戶脫貧摘帽。

　　（2）在產業扶貧項目的具體實行階段，徹底取消扶貧項目的地方配套，尤其注意在整合項目之中的“隱性配套”問題，確實減輕基層社會負擔。在具體經營模式方面，防止盲目規模化、工業化的生產組織方式，尊重農業發展的規律，重視產業扶貧項目的質量，而非數量。

　　（3）在產業扶貧項目完成之后，要加強對項目的后期維護維持方面的投入，注意產業扶貧項目運行的可持續性，最后確保我國貧困地區在進行產業扶貧的時候要走一條“精細化”的發展道路，確保產業扶貧項目能夠帶動廣大貧困戶真正脫貧致富。（來源：《西北農林科技大學學報（社會科學版）》）